GS. Trần Thọ Đạt: Cần thay đổi cơ bản cách tiếp nhận khu vực kinh tế "phi chính thức"

Chúng tôi có trao đổi với GS. Trần Thọ Đạt, trường Đại học Kinh tế Quốc dân về vai trò của khu vực kinh tế ‘’phi chính thức’’, tác động của đại dịch, cũng như quan điểm và giải pháp để phát triển bền vững và hiệu quả khu vực này.

PV: Ông có thể cho biết lý do tồn tại và vai trò của khu vực kinh tế phi chính thức?

Nền kinh tế nào cũng đều là một thực thể đa dạng với nhiều chủ thể và có thể được chia thành 2 khu vực: chính thức và phi chính thức. Một cách cô đọng, khu vực chính thức bao gồm các chủ thể hoạt động bắt buộc phải đăng ký kinh doanh, thực hiện các nghĩa vụ kê khai thuế, chế độ phúc lợi xã hội cho người lao động. Trong khi đó, khu vực phi chính thức không bắt buộc phải như vậy. Về lý do tồn tại của khu vực kinh tế thì ở mỗi nước có khác nhau, nhưng đều có đặc điểm chung cơ bản là do khu vực kinh tế chính thức không đáp ứng được đầy đủ và kịp thời nhu cầu việc làm và thu nhập của người dân, buộc họ phải tự tìm kế sinh nhai bằng cách tham gia các hoạt động kinh doanh buôn bán nhỏ, do luật lệ không rõ ràng và thiếu nhất quán, thủ tục hành chính phức tạp làm người dân và doanh nghiệp tốn kém thời gian, chi phí, do ý thức tìm cách lách luật khi trốn thuế, gian lận,...

Khu vực này có quy mô thế nào trong các nền kinh tế?

Do khái niệm và phạm vi khu vực phi chính thức ở các nước là không giống nhau, đặc biệt là sự phân biệt phạm vi khu vực này với khu vực kinh tế chưa được quan sát là không rõ ràng nên số liệu ở ngay phạm vi một nước cũng khó đo lường đầy đủ và chính xác. Nhiều nghiên cứu cho đến nay đều cho thấy tầm quan trọng của khu vực này đối với tăng trưởng kinh tế, tạo ra việc làm, thu nhập cho lực lượng lao động không có chuyên môn, lao động tự do, thời vụ... Theo ước tính của Tổ chức Lao động Quốc tế, năm 2020 có hơn 2 tỷ lao động kiếm sống trong khu vực kinh tế phi chính thức, chiếm tới 62% tổng số lao động trên toàn thế giới. Trong đó, số lao động phi chính thức chiếm 90% tổng số việc làm ở các nước thu nhập thấp, 67% ở các nước có thu nhập trung bình và 18% ở các nước thu nhập cao. Về số doanh nghiệp thì cứ tính trung bình cứ 10 doanh nghiệp thì có 8 doanh nghiệp phi chính thức.

Những đặc điểm cơ bản của khu vực kinh tế phi chính thức ở Việt Nam là gì?

Giống như ở nhiều nền kinh tế mới nổi, khu vực phi chính thức ở nước ta đóng một vai trò quan trọng trong cuộc sống hàng ngày, xuất hiện trong mọi lĩnh vực. Một số nghiên cứu cho thấy trong những năm qua, khu vực kinh tế phi chính thức ở Việt Nam tạo ra khoảng 30% GDP. Các cuộc điều tra cho thấy người lao động phi chính thức thường có thu nhập thấp, giờ làm việc dài, làm việc đơn lẻ hoặc theo nhóm nhỏ, đa số có trình độ thấp, thiếu chuyên môn kỹ thuật. Công việc khá bấp bênh, không ổn định, không có hợp đồng lao động hoặc hợp đồng thỏa thuận miệng, không đóng bảo hiểm xã hội, bảo hiểm y tế, không chi trả các chế độ phụ cấp và các khoản phúc lợi xã hội khác cho người lao động,… Trong khi là một nguồn quan trọng tạo việc làm và cơ hội thu nhập, doanh nghiệp trong khu vực này phải đối mặt với sự cạnh tranh không bình đẳng từ khu vực chính thức trong việc tiếp cận các nguồn lực, do vậy năng lực yếu và dễ bị tổn thương hơn trước các tác động bên ngoài.

Đại dịch Covid-19 đã tác động thế nào đến khu vực kinh tế phi chính thức ở các nước, thưa ông?

Mặc dù đại dịch đã và đang tác động đến toàn bộ nền kinh tế và xã hội của tất cả các nước nhưng mức độ là không đồng đều giữa các khu vực, các ngành kinh tế. Khi đại dịch bắt đầu, giãn cách xã hội được áp dụng để giảm thiểu lan truyền dịch bệnh đã làm ngưng trệ mọi hoạt động sinh hoạt và sản xuất kinh doanh ở hầu khắp các nước. Thực tế cho thấy lao động trong khu vực không chính thức đã bị ảnh hưởng trước tiên và lâu dài hơn, điều đó làm trầm trọng thêm những thiệt thòi của người lao động nghèo trong khu vực kinh tế phi chính thức. Người lao động trong khu vực này cần có thu nhập "thường xuyên" để nuôi sống bản thân và gia đình, vì đa số họ không có thu nhập thay thế hoặc tiết kiệm. Không có việc làm có nghĩa là mất sinh kế, là không còn nguồn thu nhập nữa. 

Trong đại dịch, phần lớn người lao động khu vực phi chính thức có nguy cơ gặp rủi ro về an toàn và sức khỏe nghề nghiệp, do môi trường làm việc thường không đủ đảm bảo an toàn và vệ sinh phòng dịch. Khi mắc bệnh, người lao động khu vực phi chính thức, lao động di cư không được đảm bảo tiếp cận dịch vụ chăm sóc y tế và bảo hiểm và với chi phí tự bỏ ra, nhiều người phải bán tài sản hoặc lâm vào cảnh nợ nần và trở thành nghèo hơn. Số liệu từ COVAX về tiêm chủng vắc-xin giữa các nước cho thấy có sự bất bình đẳng trong tiến độ tiêm chủng giữa các nước giầu và nghèo, giữa các nhóm thu nhập và địa vị cao với các nhóm thu nhập và địa vị thấp trong một nước. Thực tế đã cho thấy khi gặp cú sốc bất lợi, khu vực phi chính thức bao giờ cũng bị ảnh hưởng nhiều hơn trong khi nhận được hỗ trợ ít hơn.

Thế còn tác động của Covid-19 đối với khu vực này ở nước ta, thưa ông?

Ở nước ta, theo số liệu của Tổng cục Thống kê, trong năm 2020 tỷ lệ lao động có việc làm phi chính thức ngoài hộ nông, lâm nghiệp, thủy sản ước tính là 56,2%, khu vực thành thị là 48,3% và khu vực nông thôn là 62,6%. Hai năm qua, dịch Covid-19 diễn biến phức tạp, nhiều đợt mới bùng phát với chủng mới lây nhanh, lan rộng tại một số địa phương, thành phố lớn, trong các khu công nghiệp, nơi tập trung nhiều doanh nghiệp và lao động nhập cư. Để phòng, chống dịch, dãn cách xã hội ở những quy mô khác nhau đã phải thực hiện. Thị trường lao động tổng thể chịu tác động rất lớn khi hàng triệu lao động bị ngừng, hoãn, giãn việc, và cũng tương tự như nhiều nước, lao động khu vực không chính thức đã bị ảnh hưởng nặng nề và trước tiên do tác động của dịch bệnh. Trong khi nhiều doanh nghiệp, trong đó có doanh nghiệp lớn, doanh nghiệp đầu tư nước ngoài đã có lúc phải dừng hoạt động, nhưng vẫn có các chiến lược ứng phó giảm thiểu tác động như giải pháp "ba tại chỗ", "một cung đường, hai điểm đển’’,… lao động trong khu vực phi chính thức hầu như không có giải pháp nào thay thế, thu nhập không chỉ giảm sâu và mất hẳn. Rõ ràng, cũng giống như thực tế chung ở các nước khác, khu vực phi chính thức đã và đang chịu tác động nhanh hơn, nặng hơn và lâu dài hơn so với khu vực chính thức.

Vậy chúng ta đã có những giải pháp gì cụ thể hỗ trợ khu vực này trong các gói cứu trợ vừa qua?

Trước hết, cần khẳng định các gói cứu trợ và hỗ trợ về ý tưởng là rất kịp thời, gói hỗ trợ an sinh xã hội lần 1 và 2 được thiết kế và ban hành khá sớm để hỗ trợ người dân và doanh nghiệp gặp khó khăn do đại dịch. Điểm khá "đặc biệt" của gói hỗ trợ được coi là "chưa có tiền lệ" này là hỗ trợ cho cả người lao động tự do, không có hợp đồng lao động, thể hiện rõ tinh thần "không để ai bị bỏ lại phía sau". Các nguyên tắc hỗ trợ được xác định là bảo đảm đúng đối tượng, hỗ trợ đủ và nhanh nhất, công khai, minh bạch. Như vậy, từ ý tưởng đến thiết kế và ban hành chính sách được cho là đúng và trúng, song quá trình triển khai thực hiện gần 2 năm qua cho thấy còn nhiều bất cập, chưa thực sự hiệu lực và hiệu quả đối với các đối tượng thuộc khu vực phi chính thức.

Ông có thể nói rõ và cụ thể hơn về những bất cập trong việc hỗ trợ các đối tượng thuộc khu vực phi chính thức?

Gói hỗ trợ an sinh xã hội lần 1 với tổng số tiền 62 nghìn tỷ đồng dành để hỗ trợ khoảng 20 triệu người thuộc các nhóm đối tượng được xác định theo các nghị quyết của Chính phủ. Sau hơn 1 năm triển khai gói hỗ trợ này, thực tế chỉ giải ngân được gần 14 nghìn tỷ đồng, tỷ lệ chỉ đạt 22%. Về các đối tượng được thụ hưởng chính sách, có thể thấy các nhóm đối tượng người có công, người nghèo, đối tượng bảo trợ xã hội đang nhận trợ cấp xã hội hàng tháng, đối tượng là lao động có hợp đồng đã nhận được đủ và nhanh hỗ trợ này. Tuy nhiên, nhóm lao động tự do bị mất việc làm là con số khá lớn, nhưng lại khó xác định các điều kiện, do vậy việc giải ngân rất khó khăn. 

Sau đó, gói hỗ trợ lần 2 được đề xuất nhằm hướng đến những đối tượng mới cần hỗ trợ để nhanh chóng khôi phục sản xuất kinh doanh, giúp khắc phục khó khăn trong các đợt dịch, sớm ổn định cuộc sống và công việc. Tuy nhiên, cũng như gói hỗ trợ lần trước, khâu thực thi gặp nhiều điều vướng mắc, nhiều điều kiện không thực tế khiến đa số lao động tự do bị mất việc làm không nhận được hỗ trợ. Mặc dù ngay từ đầu, các gói hỗ trợ đã dự kiến đây là nhóm rất khó xác định, cần sự tham gia của cả hệ thống chính trị, nhất là chính quyền địa phương nơi quản lý, theo dõi, gần gũi dân cư để thực hiện hỗ trợ đúng đối tượng và kịp thời. Tuy nhiên, trong quá trình triển khai, không có hướng dẫn rõ ràng và thiếu cơ sở trong lập danh sách để hỗ trợ cho nhóm đối tượng tự do, một số đối tượng đặc thù như người bán hàng rong, lao động thu gom rác, làm nghề bốc vác, người bán vé số lưu động, người lao động tại các cơ sở dịch vụ ăn uống, lưu trú… mà cán bộ cấp cơ sở không dám chịu trách nhiệm xác nhận. Ngoài ra, nhiều lao động làm việc trong doanh nghiệp nhưng không có hợp đồng, nên cũng không đủ điều kiện xét hỗ trợ.

Theo ông thì những điều gì cần rút kinh nghiệm từ thực tế triển khai gói hỗ trợ đối với khu vực không chính thức vừa qua?

Phải có cách tiếp cận khác đối với khu vực này. Chính sách đã có, điều quan trọng là triển khai thực hiện ra sao để nguồn lực hỗ trợ tới với người lao động nhanh chóng và kịp thời. Rõ ràng là việc xác định và tiếp cận khu vực phi chính thức luôn là một nhiệm vụ khó khăn, không thể áp dụng cách tiếp cận của khu vực "chính thức’’ vào khu vực này được mà cần phải có những thay đổi cơ bản. Chẳng hạn, cần linh hoạt sử dụng phương thức tiếp cận "không chính thức" với khu vực "phi chính thức", thông qua các tổ chức xã hội địa phương, tổ dân phố và từng gia đình, trong việc phổ biến thông tin về gói hỗ trợ. Thực tế trong thời gian qua cho thấy địa phương nào vào cuộc tích cực, chủ động phối hợp với các tổ chức xã hội, tổ chức phi chính phủ, triển khai rà soát đối tượng lao động trên địa bàn, tiến hành tổng hợp, thống kê, lên danh sách công khai thì kết quả là nhiều đối tượng thuộc khu vực phi chính thức được thụ hưởng. Cách làm của một số địa phương, đặc biệt là thành phố Hồ Chí Minh trong thời gian qua là một kinh nghiệm tốt. Nhìn chung, để hỗ trợ đến được khu này, điều rất quan trọng là chính quyền cấp cơ sở phải bám sát địa bàn, phối hợp với các tổ chức xã hội cơ sở, "đi từng ngõ, gõ từng nhà", chủ động trong tiếp cận các đối tượng, gạt bỏ tâm lý e ngại, đơn giản hóa thủ tục, cắt bỏ những tiêu chuẩn rườm rà, đồng thời phải công khai, minh bạch về đối tượng, tiêu chuẩn được nhận.

Ông đánh giá thế nào về xu thế phát triển của khu vực này trong thời gian tới?

Xu hướng chuyển đổi số quốc gia đang diễn ra mạnh mẽ và khu vực kinh tế "phi chính thức" rõ ràng cũng đang bắt nhịp. Nhiều hoạt động của khu vực phi chính thức đã rất nhạy bén trong việc tiếp cận các công nghệ mới để ứng dụng trong quá trình sản xuất kinh doanh, chuyển đổi hình thức hoạt động, như "xe ôm công nghệ", dịch vụ giao hàng trực tuyến. Một số nghiên cứu gần đây ở nhiều nước cho thấy, khu vực phi chính thức là cơ hội để người nghèo có thêm việc làm và gia tăng thu nhập, là môi trường tiện lợi phát triển các doanh nghiệp khởi nghiệp quy mô nhỏ.

Vậy chính sách cần thích ứng ra sao, thưa ông?

Có 3 quan điểm khác nhau đối với sự tồn tại và phát triển của khu vực phi chính thức. Thứ nhất, cần sớm hạn chế tiến tới loại bỏ khu vực này. Thứ hai, cứ để cho phát triển "tự nhiên" theo cơ chế thị trường, nhà nước không cần can thiệp. Thứ ba là cần quản lý, chuyển dần khu vực "phi chính thức" thành "chính thức", hay nói cách khác là ‘’chính thức hóa khu vực phi chính thức’’.

Quan điểm thứ ba được coi là hợp lý hơn cả, với một số lưu ý khi thực hiện. Với quan điểm này, hoạt động kinh tế bất hợp pháp, hoạt động kinh doanh gian lận, cần tăng cường vai trò quản lý của Nhà nước để răn đe, kiểm soát, ngăn chặn. Đối với nhóm hoạt động kinh tế của hộ gia đình hoặc người kinh doanh nhỏ, hiện tại có khoảng 5,2 triệu hộ, cần sớm đưa nhóm này vào Luật Doanh nghiệp với chi phí tuân thủ các quy định đối với doanh nghiệp đơn giản, gọn nhẹ, phù họp với bản chất và quy mô của loại hình doanh nghiệp này. Việc "chính thức hóa" đối tượng này sẽ góp phần quan trọng trong việc sử dụng hiệu quả hơn nguồn lực của khu vực tư nhân và cả quốc gia. Tóm lại, kinh tế phi chính thức ở nước ta đã và đang hiện hữu và có vai trò quan trọng trong nền kinh tế, cần có nhận thức và chính sách can thiệp, hỗ trợ thực sự, kịp thời và đúng mức để phát huy những mặt tích cực và hạn chế, ngăn chặn những mặt tiêu cực của kinh tế phi chính thức./.

Xin cảm ơn chia sẻ của ông!

Ngọc Phương (thực hiện)